Después de mucho tiempo, he decidido volver a escribir. Lo hago con la intención de propiciar un «debate» acerca de una cuestión que posiblemente, ha pasado inadvertida. Recientemente, las secciones tercera y quinta de la Sala Contenciosa del Tribunal Supremo (TS), han dictado sendas sentencias sobre los efectos de la caducidad, con una contradicción palmaria. Procuraré explicarlo.
Por un lado, la sección tercera dictó la sentencia núm. 1392/2020 (ROJ 3407/2020), de 22 de octubre, respecto a un supuesto de reintegración de subvenciones, en el que se había producido la caducidad del procedimiento. En resumen, la «ratio decidendi» versó sobre los efectos de la caducidad. Así que la pregunta que se «formuló» fue (básicamente): ¿Se puede iniciar un nuevo procedimiento sin haber declarado la caducidad, mediante resolución expresa? En esa sentencia se nos «dijo» que sí. Concretamente, su FJ 3o estableció lo siguiente (extractos parciales):
«(…) Ya hemos indicado que el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 21.1 de la Ley 39/2015) impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, pero respecto del incumplimiento de la particular obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, el único efecto contemplado en los apartados 7 y 6, respectivamente, de los citados preceptos es que «dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria», sin ninguna otra previsión que ampare la pretensión de la parte recurrente de la nulidad de la incoación de un procedimiento posterior.
Los anteriores razonamientos son también de aplicación respecto del resto de los preceptos de la leyes30/1992 y 39/2015 invocados por la parte como infringidos por la sentencia impugnada, pues tales normas insisten en la obligación legal de la Administración de resolver en los supuestos de caducidad y precisan el contenido que habrá de tener la resolución expresa, pero en ningún caso prevén que la omisión de resolución expresa produzca efectos invalidantes en el procedimiento subsiguiente (…)
De la anterior regulación legal cabe resaltar que la caducidad del procedimiento no se produce por la resolución que la declare, sino que como resulta de los artículos 44.2 de la Ley 30/1992 y 25.1.b) de la Ley 39/2015, antes citados, la caducidad opera de forma automática, en el sentido de que se produce -por disposición de la ley- por el transcurso del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, aunque no se haya dictado una resolución administrativa que así lo reconozca, de forma que desde que transcurre ese plazo máximo sin resolución administrativa que resuelva el procedimiento, se produce la caducidad por ministerio de la ley, de conformidad con los preceptos que se acaban de citar, sin que quepa ya otra resolución en el procedimiento que aquella que así lo declare y ordene el archivo de las actuaciones (…)»
Por lo tanto: 1) La caducidad y sus efectos se producen «ope legis» y 2) Como consecuencia, es posible iniciar un nuevo procedimiento sin que «exista» una resolución expresa que así lo declare.
En cambio, la sección 5a en su sentencia núm. 1667/2020 (ROJ 4161/2020), de 3 de diciembre, «respondió» algo diferente. Veamos su FJ 2o (extractos parciales):
«(…) Con el nuevo sistema ya instaurado en aquella Ley de procedimiento de 1992, después de casi cuarenta años de la inicial, mantenido en la actual norma reguladora, la Administración, al iniciar los procedimientos, bien para decidir las peticiones de los ciudadanos, bien para ejercer sus potestades de gravamen, en especial las sancionadoras, no está ya habilitadas para su tramitación de manera indefinida. Lo declara ya de manera taxativa el artículo 21.1º de la Ley cuando dispone que todos los procedimientos administrativos han de concluir por resolución expresa, no cabe mantener indefinidamente sin decisión un procedimiento una vez que se ha iniciado. Pero además de esa exigencia, se impone que, en todos los procedimientos, esa resolución expresa ha de dictarse en el plazo de tres meses, salvo que se disponga un plazo superior en la normativa singular, que para exceder de seis meses requiere una norma con rango de Ley (artículo 21.2º) (…)
La prescripción lo es de la potestad, en el caso de la Administración, o del derecho, en el caso de los ciudadanos, es decir, del aspecto sustantivo del objeto del procedimiento; en tanto que la caducidad, afecta al procedimiento directamente, porque afecta exclusivamente a éste, en el que se acciona dicha potestad o se decidía sobre el derecho de los ciudadanos; circunstancia de indudable trascendencia porque la caducidad no afectaba a la potestad o al derecho cuestionado en el procedimiento ni, por tanto, a la prescripción del mismo, sin perjuicio de la incidencia de los procedimientos que sean declarados caducados.
En ese esquema, la caducidad vendría a suponer la terminación del procedimiento por el mero transcurso del tiempo, por el mero hecho de no dictarse la resolución –que es la que le pone fin– en el plazo establecido. Ahora bien, en cuanto que resolución que pone fin al procedimiento y sin perjuicio de producirse por el mero transcurso del tiempo, es lo cierto que esa finalización ha de producirse, formalmente, con la correspondiente resolución que lo declare de manera expresa. Que ello es así, lo pone de manifiesto ya el artículo 21.1º cuando exige a la Administración dictar esa resolución, en cualquier clase de procedimiento; pero lo exige de manera expresa el mencionado artículo 25.1º.b) cuando impone la necesidad de que la caducidad deba acordarse mediante resolución en la que se declare, de manera expresa, con el subsiguiente efecto de declaración del archivo de las actuaciones, con la importante consecuencia, sobre las potestades accionadas, de que el plazo suspendido por la iniciación de ese procedimiento, luego declarado caducado, no interrumpe el plazo de prescripción de dichas potestades (artículo 95.3º)
Lo que interesa destacar de lo expuesto es que, conforme a dicha regulación legal, la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare, pudiendo incluso la Administración, pese a concurrir el presupuesto de hecho, que es objetivo, rechazarla en supuestos excepcionales (artículo 95.4º). Y ello es consecuente con los efectos de la caducidad, que no es sino una forma de terminación del procedimiento, de una terminación anormal, podríamos decir, como con otra terminología y salvando las diferencia, se establece para el proceso contencioso en su Ley reguladora.
En suma, de lo expuesto hemos de concluir que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarándola terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen, ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad, porque no es el mero transcurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento –será su presupuesto–, sino la resolución que así lo ordena (…)».
Así que, en este segundo supuesto: 1) La caducidad se produce «legalmente», 2) Sin embargo, sus efectos no se producen hasta que se dicta la correspondiente resolución expresa (acordándola) y 3) Como consecuencia, no se puede iniciar otro procedimiento (sancionador en este caso), salvo que se haya dictado la mencionada resolución expresa.
Hasta aquí he transcrito ambas sentencias. Ahora voy a «mostrar» mis opiniones.
En primer lugar, creo que el principio de seguridad jurídica implica la necesaria previsibilidad en la interpretación y aplicación de las normas, en supuestos idénticos o fundamentalmente iguales (en términos jurídicos).
En estos dos supuestos ¿hay igualdad fundamental «de fondo»? Sin duda, en ambos casos, se trata de procedimientos de gravamen iniciados de oficio. Es más, los artículos citados son exactamente los mismos.
En segundo lugar, entiendo que las previsiones de ambas sentencias deben «circunscribirse» a los efectos de la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio. Por ese motivo, ambas sentencias mencionan el artículo 25.1 b) de la ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento de las administraciones públicas (LPAC).
Queda para otro post, la caducidad en los procedimientos iniciados a instancia del interesado.
No es posible garantizar la seguridad jurídica, si en casos fundamentalmente iguales, se llega a conclusiones absolutamente dispares, por parte de secciones distintas de la misma Sala Contenciosa del TS. Es más, desde mi punto de vista, la Sala debería tomar «cartas» en este asunto y resolverlo en un sentido y otro. Y puestos a opinar, considero que es mucho más garantista la sentencia de la sección 3a, ya que los efectos de la caducidad no queda «en manos» de la administración; como en cambio, sí ocurre con las «previsiones» de la sección 5a.
En definitiva, el debate «está servido». ¿Quién da más? ¿Quién se atreve a opinar?
perefarran blog 
Absolutamente de acuerdo, la sala debería tomar cartas en el asunto y definir una idea clara y no permitir dos hilos de sentidos opuestos.
Ahora bien, a mi forma de entender, la parte «negativa» de la sección 3a, es el permitir que la administración sea laxa en sus obligaciones, haciendo dejación de funciones al no explicitar la resolución de caducidad, y por tanto no haciendo la parte que le toca, algo (por otra parte) muy común en nuestras administraciones públicas.
No me parece bien que el caso de excepcionalidad, se transforme en la forma habitual de actuar.
De ahí, que la sección 5a, al obligar a la administración a finalizar el proceso, fuerce la actuación de la administración.
Cierto es que eso pueda implicar una pérdida al administrado, por eso debería ir acompañado de una compensación si existe el exceso de tiempo de resolución.
Hola Pere, conforme anava llegint les dues sentències que confrontes, em decantava a favor de la primera (secció 3a). Considero que la caducitat es produeix de manera automàtica en superar-se el termini màxim del procediment amb efectes desfavorables, sense haver notificat -o intentat notificar- la resolució. La caducitat en aquests procediments està configurada com una penalització a l’Administració per no haver tramitat el procediment a temps. Partint d’aquesta idea, penso que no té sentit que tal caducitat no es pugui considerar consumada fins que no ho declari expressament l’Administració, encara que el no fer-ho podria jugar en contra de l’Administració ja que impediria iniciar un 2n procediment després del primer caducat. M’ha alegrat veure que coincideixo amb tu.
Gràcies per tota divulgació que fas!
Un plaer poder compartir opinions i dades amb tu Carles!